當下影響環(huán)保法執(zhí)行的因素有哪些

從1979年頒布實施 部環(huán)保法律《環(huán)境保護法(試行)》至今，我國的環(huán)保法治建設已經(jīng)歷了30余年。經(jīng)

過這幾十年的發(fā)展，當前我國的環(huán)保法治建設究竟如何？
30年意味著什么？也許在漫漫歷史長河中不過彈指一揮間，然而從一項從無到有的法治發(fā)展歷程來看，30

年也足以撐起一個歷史的節(jié)點。
執(zhí)政方面需做哪些改進？
    以犧牲環(huán)境為代價換取短期經(jīng)濟利益仍有市場
　　汪勁指出:“歸納起來，可以在執(zhí)政、立法、行政、司法以及關聯(lián)主體多個領域中找到影響我國環(huán)保法

制體系建設運行不暢的主要因素。”
　　這些法律的實施對控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞、合理開發(fā)利用資源與能源都起到了積極的作用。
　　那么，究竟是哪些因素在影響著環(huán)保法治的前行呢？（除塵布袋）
　　在問及對當前我國環(huán)保法治的總體評價時，汪勁說:“目前，我國在環(huán)保領域基本實現(xiàn)了有法可依，但

在實踐中這些環(huán)保法律制度卻并未完全發(fā)揮出預期的作用。”
　　截至2010年，我國已制定了近30部環(huán)境、資源、能源、清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟促進方面的法律，60多部

環(huán)境與資源保護的行政法規(guī)，600多部環(huán)境與資源保護部門規(guī)章和地方性法規(guī)或規(guī)章，1200多項各類環(huán)境標

準。
　　北京大學法學院教授汪勁和他的研究團隊通過對30年來環(huán)保法治建設的梳理，佐以大量的事實調(diào)研，

近期集結成書——《環(huán)保法治三十年:我們成功了嗎》。
　　然而，汪勁指出:“目前，我國在環(huán)保領域基本實現(xiàn)了有法可依，但在實踐中這些環(huán)保法律制度卻并未

完全發(fā)揮出預期的作用。”
　　依法行政是環(huán)保法治運行的根本保障。這些年來，我國通過制定大量的法律、法規(guī)確立了較為完整的

環(huán)保法律制度框架?！董h(huán)境保護法》以及其他綜合或單項污染防治和自然保護法律、法規(guī)所確立的環(huán)保法

律制度成為我國當前環(huán)境執(zhí)法的主要依據(jù)。制度涉及范圍廣泛，主要包括環(huán)境保護計劃制度、環(huán)境標準制

度、環(huán)評與“三同時”制度、排污許可與總量控制制度、排污申報登記與排污收費制度、限期治理制度、

突發(fā)環(huán)境事件報告及處理制度等。
立法方面的障礙有哪些？
立法空白，立法規(guī)定太過原則，法律規(guī)定不合理
　　實踐中我們可以看到，環(huán)境監(jiān)管制度存在“管不動”、“管不了”、“能管而不管”的問題；限期治

理制度中“擋箭牌”、“保護傘”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)；突發(fā)環(huán)境事件報告及處理制度中瞞報、謊報的情形時有

發(fā)生。
立法方面的障礙有哪些？
立法空白，立法規(guī)定太過原則，法律規(guī)定不合理
　　對于這種現(xiàn)象，汪勁將其稱為:道高一尺，魔高一丈。“魔”之所以能夠產(chǎn)生，糾其原委，終究離不開

以犧牲環(huán)境為代價換取的短期經(jīng)濟利益。
　　“類似于補辦環(huán)評這樣的法律條款，實際是立法層面上令環(huán)境執(zhí)法向落后的經(jīng)濟增長方式妥協(xié)。”對

于如何完善我國的環(huán)境法治建設，汪勁說，應當把完善立法作為 優(yōu)先的事項來考慮，而“完善”不僅僅

是重視增加立法的數(shù)量， 重要的是注重提升立法的質(zhì)量。提升立法的質(zhì)量，不僅是查漏補缺、提高可操

作性與合理性， 要從制度整體考慮，使各項制度環(huán)環(huán)相扣、彼此照應。
　　汪勁指出，環(huán)評的目的是要預防或者減輕擬建項目的不良影響，而在“補辦”環(huán)評的情形下，建設項

目已經(jīng)開始施工，對環(huán)境的影響已經(jīng)形成事實。這樣一來，環(huán)評已經(jīng)失去了“事先”預防或者減輕不良影

響的作用。即使在要求補辦環(huán)評時有關項目被主管部門責令停止建設，但對其環(huán)境的不利影響也已經(jīng)造成

，難以恢復原狀。
　　法律的實施主要有兩種方式:一種是行為人自愿按照法律的規(guī)定從事或不從事某種行為；一種是通過行

政部門做出各種具體行政行為要求行為人按照法律的規(guī)定從事或不從事某種行為，即環(huán)境執(zhí)法。
環(huán)境行政執(zhí)法現(xiàn)狀如何？
“左右為難，夾縫執(zhí)法”(除塵骨架)
　　他的調(diào)查結果顯示，影響環(huán)保法治運行的行政因素既有源自作為執(zhí)法主體的環(huán)保部門自身的因素，也

有源自環(huán)保部門之外的制約因素。
　　環(huán)境執(zhí)法對于環(huán)境法律、法規(guī)的實施效果具有決定性影響。良好的環(huán)境執(zhí)法首先要求執(zhí)法者、相對人

和其他政府官員對環(huán)保的重要性有清醒的認識；其次還要求有良好的執(zhí)法環(huán)境，使執(zhí)法者只需要“依法行

政”而不受其他因素的干擾； 后也要求執(zhí)法者有明確而充分的權限從事執(zhí)法活動。然而，目前這些條件

或多或少都存在缺陷。用汪勁的話說就是“左右為難，夾縫執(zhí)法”。
　　源自環(huán)保部門之外的制約因素又有哪些？汪勁指出，首先，整體上的環(huán)保行政管理體制設置不合理，

一方面環(huán)保部門無法實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理，另一方面部門分工負責又存在職權交叉和矛盾沖突；其次，在以

經(jīng)濟發(fā)展為中心的觀念指導下，環(huán)境執(zhí)法并沒有受到地方政府主要重視，形形色色的地方保護

主義對環(huán)境執(zhí)法產(chǎn)生了嚴重干擾。
　　汪勁說，源自環(huán)保部門自身的因素主要表現(xiàn)為客觀方面的執(zhí)法能力不足，以及主觀方面的不作為等，

這都使環(huán)境執(zhí)法的性、及其效率受到的影響。
　　對于影響環(huán)保法治運行的立法因素，汪勁認為可以歸結為3個方面，即立法空白；立法規(guī)定太過原則，

缺乏可操作性；法律規(guī)定不合理，甚至法律規(guī)定違反了立法目的。
　　在從法律適用的角度概括我國環(huán)保立法存在的問題時，汪勁說:“我國的環(huán)保法律看上去很完善，但真

正面對具體問題時卻很難找到切實解決具體問題的法律規(guī)定。”
　　而對立法空白的原因，汪勁認為主要有兩方面:一方面是因為相關領域的立法需要大量實踐經(jīng)驗及調(diào)研

作為支撐，短期內(nèi)無法制定完成；另一方面是由于相關領域情況比較復雜，涉及眾多要素和其他領域，給

立法帶來的困難。
　　“空白”是指目前我國很多與環(huán)保有關領域的法律、法規(guī)制定還是一片空白，以至于在遇到需要解決

的問題時找不到相關的法律依據(jù)。例如在化學品管理、土壤污染防治等方面的法律還尚未制定。
　　分析其原因，汪勁指出，或因為立法受制于經(jīng)濟發(fā)展思想的制約，或由于遷就現(xiàn)有機制和體制而對制

度進行不符合原意的修改，甚至有意對違法行為后果的處理不予規(guī)定。如此一來，就會導致制度本身的保

障措施、產(chǎn)生的法律后果發(fā)生變化，而相應的制度本身就已經(jīng)名不副實。
　　對于如何看待“立法規(guī)定太過原則，缺乏可操作性”，汪勁說:“在執(zhí)行中我們常會發(fā)現(xiàn)制度與制度之

間還存在很多銜接上的問題和矛盾。”
　　他又以《大氣污染防治法》為例說，《大氣污染防治法》在規(guī)定主要大氣污染物排放許可時，僅規(guī)定

了排污單位有義務申報擁有的污染物排放設施、處理設施和在正常作業(yè)條件下排放污染物的種類、數(shù)量和

濃度，并提供防治大氣污染方面有關技術資料，卻未對排污單位向大氣排放污染物的行為本身做出義務規(guī)

定。同時，由于這項法律規(guī)定排污申報并未顧及排污許可制度。將其作為設定排污許可的法律依據(jù)便會使

得排污許可的法理基礎不充分。而《水污染防治法》雖然明確規(guī)定 實行排污許可制度，但卻并未規(guī)定

排污許可的具體實施辦法和程序。
　　汪勁以排污許可制度舉例說，我國現(xiàn)行環(huán)保法律在設定排污許可時，并未從立法技術的角度關注設定

許可的法律依據(jù)問題。立法者認為，只要排污許可制度被寫入法律，則不論法律規(guī)范的具體方式如何，皆

可作為設立排污許可的依據(jù)。這導致有關排污許可的法律規(guī)范規(guī)定得抽象、籠統(tǒng)和不嚴謹，設定許可

的依據(jù)不充分。
　　然而，據(jù)統(tǒng)計，在 已經(jīng)公布施行的20多部環(huán)境與資源保護法律中，含授權性規(guī)范共計140多條，而

目前已經(jīng)制定出來的配套行政法規(guī)和規(guī)章加起來尚不足百部。
　　汪勁認為，法律規(guī)定是否具有可操作性，在環(huán)境執(zhí)法中尤為重要。如果法律和行政法規(guī)無法做到具體

和可操作化，那么部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章就需要發(fā)揮 大的作用。
　　“提到‘法律規(guī)定不合理，甚至法律規(guī)定違反了立法目的’也可以舉出很多例子，比如說備受批評的

‘補辦環(huán)評’條款。”汪勁說。
　　此外，很多配套規(guī)范性文件都是在法律實施很長時間之后才姍姍出臺，有的甚至在授權性法律修改之

后至今也未出臺，使得法律的實施效果差強人意。
　　如此一來，大量有風險、選址不當、嚴重危害人民生命財產(chǎn) 的項目就會出現(xiàn)“先上車后買票”的

現(xiàn)象。汪勁說他們在多地做過調(diào)查，補辦環(huán)評的比例大約是50％。
　　根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定，建設單位未依法報批建設項目環(huán)評文件，或者未依法

重新報批或者報請重新審核環(huán)評文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)評文件的環(huán)保部門責令停止

建設，限期補辦手續(xù)。根據(jù)這條規(guī)定，對建設單位未履行環(huán)評程序并不直接進行行政處罰，而是被要求“

限期補辦”。(星型卸料器)
　　對于如何打破這樣的僵局，汪勁也給出了自己的建議:加大黨政干部政績考核指標體系中環(huán)保指標的權

重，減少地方政府對環(huán)境執(zhí)法的阻礙；強化區(qū)域環(huán)保督查中心的執(zhí)法權限，克服地方保護主義對環(huán)境執(zhí)法

的不利影響；統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法標準，規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，強調(diào)環(huán)保部門嚴格執(zhí)法的職責等。
　　追根溯源，通過進一步的分析，汪勁認為，影響環(huán)保法治運行的行政根源因素主要是由4方面原因造成

的:一是圍繞GDP形成的社會發(fā)展觀念制約了環(huán)境執(zhí)法效能的發(fā)揮；二是環(huán)境行政需要擴權的小氣候與整體

行政能力收縮的大背景之間產(chǎn)生了悖逆；三是現(xiàn)行地方政府的官員政績考核主要是圍繞GDP展開的，對官員

的環(huán)保行為激勵不足；四是現(xiàn)行財政體制對地方政府采取環(huán)保行為的激勵不足。
　　司法救濟是環(huán)境執(zhí)法的 后一環(huán)，通常被看作“正義的 后一環(huán)”。環(huán)保僅僅是環(huán)保部門與污染

企業(yè)之間的事，司法機關的事后救濟或制裁對于環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受害者而言至關重要。
司法尚有哪些不足？
民事救濟未到位，強制執(zhí)行難保障
還有哪些障礙待破解？
企業(yè)普遍缺乏環(huán)境意識，公眾力量未充分展示
　　通過研究，汪勁發(fā)現(xiàn)，影響環(huán)保法治的關聯(lián)主體因素主要涉及3個方面:一是企業(yè)環(huán)境違法現(xiàn)象嚴重，

怠于承擔環(huán)境社會責任；二是公眾參與的廣度和不夠；三是社會監(jiān)督機制不完善，難以發(fā)揮應有的作

用。
　　在環(huán)保法治的運行中，相關主體除了環(huán)保部門與司法部門外， 重要的相關主體就要屬企業(yè)與公眾。

作為環(huán)境執(zhí)法的相對人，企業(yè)行為對環(huán)保績效起著決定性的作用，而社會監(jiān)督對遏制各種環(huán)境違法行為也

有著不可替代的作用。
　　企業(yè)內(nèi)部缺少環(huán)境管理的理念，法律又沒有提供的外部管理途徑，在組織上和財政上也沒能給企

業(yè)環(huán)境管理提供強有力的保障，企業(yè)的利益相關者(如消費者、銀行等)對企業(yè)環(huán)境行為的正面引導作用也

微乎其微。這種情況下，許多企業(yè)缺少自我約束，對應當承擔的環(huán)境社會責任采取了一種漠然的姿態(tài)。
　　市場經(jīng)濟體制下，企業(yè)是社會生活中 具影響力的主體之一，如果企業(yè)能夠積極承擔起環(huán)境社會責任

，環(huán)境執(zhí)法將會獲得的支持。然而在我國，企業(yè)缺乏環(huán)境意識仍是一個普遍現(xiàn)象。
　　汪勁認為，就環(huán)保公眾參與而言，公眾的參與能力明顯不足，而法律又沒有提供完善的制度支持，甚

至在某些場合公眾參與還會受到壓制，這就使得公眾在環(huán)保領域參與的與廣度明顯不夠，輿論監(jiān)督所

發(fā)揮的作用也還很有限。
　　“在環(huán)保法治運行過程中，除了企業(yè)這一主體之外，公眾的力量也沒有充分地展示出來。”汪勁等人

的研究顯示，由于監(jiān)督機制的不完善，如環(huán)境立法、執(zhí)法及司法過程中信息收集和反饋機制不完備，社會

監(jiān)督并沒有發(fā)揮出其應有的作用。
　　“究其原因，既有客觀因素，也有主觀因素，復雜。”汪勁研究認為，就客觀原因而言，在我國

目前的體制下，法院受到來自各級政府及其他公權力機關的制約較多，還無法完全實現(xiàn)司法獨立；而環(huán)境

立法存在的缺陷、成文法的傳統(tǒng)以及錯案追究制度也都嚴重制約了法院能動性的發(fā)揮空間。就主觀因素而

言，法官整體上在環(huán)境法律、法規(guī)知識方面仍有欠缺。
　　司法本應代表公正，然而實踐中由于司法機關還不能獨立于地方政府以及其他干擾性因素的存在，導

致各級司法機關在審理各類環(huán)境糾紛案件時還要考慮很多原本不相關的案外因素。這也就造成了:一方面法

院對環(huán)保部門申請強制執(zhí)行的積極性不高，導致環(huán)保部門做出的行政處罰決定經(jīng)常無法落到實處；另一方

面污染受害者在法院尋求民事救濟時面臨諸多障礙，出現(xiàn)了不予受理、遲遲不予判決、違法判決受害人敗

訴以及判決后遲遲不予執(zhí)行等現(xiàn)象。這不僅使受害人得不到及時救助，也給環(huán)境執(zhí)法帶來不利影響，加大

了環(huán)境執(zhí)法的難度。